Odpolitycznienia mediów publicznych można skutecznie dokonać przez zwiększenie wpływu społeczeństwa obywatelskiego na wybór zarządów tych mediów. To od lat udaje się w Skandynawii dzięki trzymaniu polityków na dystans. Wieloletnie skandynawskie tradycje w respektowaniu niezależności prasy i budowaniu przejrzystego państwa zapewne to ułatwiają. Ale to nie znaczy, że pewnych elementów z tej koncepcji mediów publicznych nie moglibyśmy zastosować w Polsce.
We wszystkich krajach nordyckich media publiczne są elementem państwa opiekuńczego. W takim państwie nie chodzi tylko o zagwarantowanie korzyści socjalnych. Podstawowym prawem jest także dostęp do bezstronnej informacji, dzięki której społeczeństwo może patrzeć na ręce władzy, a obywatele aktywniej uczestniczyć w życiu politycznym i społecznym. Ponieważ odbiorca nordycki wspiera finansowo publiczne media poprzez obowiązkową opłatę, czuje się niejako właścicielem tego, co ogląda i czego słucha. Waga dostępu do informacji to także jeden z powodów, dla których kraje nordyckie są w gronie tych najbardziej zaawansowanych cyfrowo.
Funkcjonowanie mediów publicznych opiera się o 4 filary: stanowią własność publiczną i są szeroko dostępne, dziennikarze cieszą się niezależnością redakcyjną, są zobowiązane do dostarczenia różnorodnych i dobrych jakościowo przekazów i w końcu – mają silną legitymację dzięki szerokiemu politycznemu kompromisowi.
Kraje skandynawskie mają bardzo silne tradycje w kształtowaniu wolności słowa; Szwecja, jako pierwszy kraj na świecie, uznała prawo do informacji za wolność konstytucyjną – wpisując to prawo do ustawy o wolności prasy już w 1766 roku. Przez dekady kształtowano też w krajach Północy instytucje publiczne, przejrzystość w podejmowaniu decyzji i jawność życia publicznego. Wszystko to pomogło w zbudowaniu dojrzałego modelu mediów publicznych, które przez dziesiątki lat utrzymują wysoki poziom oferty, cieszą się dużą oglądalnością i słuchalnością, a przede wszystkim wysokim zaufaniem mimo coraz większej konkurencji na rynku medialnym. Te długoletnie tradycje pozwalają wnioskować, że nie sposób przenieść całego modelu na grunt innego kraju. Ale w modelu skandynawskim można zidentyfikować konkretne elementy zarządzania, które mogłyby zostać wprowadzone przez kraje takie jak Polska, szukające pomysłów na własne reformy.
Zasada dystansu na „długość ramienia”
Niezależność mediów publicznych od wpływów politycznych realizowana jest przez stosowanie zasady zachowania dystansu co najmniej „na długość ramienia” (The Arm’s Length Principle) [1]Ta zasada obowiązuje w mediach publicznych krajów nordyckich (Danii, Norwegii, Szwecji, Islandii, Finlandii), a także na ich terytoriach autonomicznych: Grenlandii, Wyspach Owczych i Wyspach Alandzkich. Oznacza ona, że państwo powstrzymuje się od wpływu na zarządzanie mediami i proces publikacji. Rząd wprawdzie przekazuje mediom finansowanie i określa ramy kulturalnej polityki państwa, ale nie ma funkcji wykonawczej. Jako przykład działania tej zasady można wymienić sposób ukształtowania nadawców publicznych w Szwecji i Finlandii. W Szwecji radio i telewizja są spółką, której właścicielem jest publiczna fundacja (Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio ) – to ona spełnia funkcję bufora między rządem a nadawcami. Radę Fundacji stanowi 13 członków wybieranych przez rząd po konsultacjach z partiami politycznymi. Przewodniczący ma mandat na 4 lata, a członkowie na 8 lat. Rok po każdych wyborach parlamentarnych mianowany zostaje przewodniczący i sześciu członków. To Rada Fundacji wybiera następnie zarządy mediów publicznych. Od 1 stycznia 2020 r. w zarządzie nie mogą zasiadać czynni posłowie i posłanki. Z kolei w Finlandii publiczny nadawca YLE to spółka, której właścicielem jest państwo. Ale właściciela reprezentuje Rada Administracyjna złożona z 21 osób wybieranych przez parlament ze środowisk nauki, kultury, sztuki i biznesu. W 2006 r. wprowadzono jeszcze jeden bufor; który ma zwiększyć dystans między mediami a polityką: Rada wybiera zarząd liczący 5-8 członków a ten z kolei, w kolejnym kroku wybiera dyrektora generalnego publicznego nadawcy. Warto też zwrócić uwagę na strukturę w Danii. Duńskie media publiczne (DR) to spółka państwowa, reprezentowana przez ministra kultury. Przy czym, między nim a dyrektorem generalnym mediów publicznych, bufor stanowi rada dyrektorów powoływanych na czteroletnią kadencję, w skład której wchodzi: 6 przedstawicieli parlamentu, 3 przedstawicieli ministra i 2 przedstawicieli zespołu mediów publicznych. Słuszność takiego modelu budowy mediów potwierdziło badanie[2] przeprowadzone przez dr Maję Šimunjak. Porównano w nim sposoby, w jaki funkcjonują media publiczne w 19 europejskich krajach – w tym dwóch krajach nordyckich: Szwecji i Finlandii. Obydwa te kraje nordyckie znalazły się w grupie siedmiu posiadających najlepsze zabezpieczenia prawne przed wpływami politycznymi, właśnie dzięki powyżej opisanym procedurom mianowania zarządów.
Sposób wyboru zarządów ma znaczenie
Sposób wyboru zarządów mediów publicznych oraz sposób, w jaki rząd przekazuje środki na finansowanie mediów są według Šimunjak kluczowymi elementami mogącymi zapewnić (lub nie) – niezależność mediów od wpływu politycznego. Jak zauważa Rada Europy w jednej ze swoich rekomendacji [3] na temat mediów publicznych – państwo ma prawo być zaangażowane w mianowanie najwyższych organów nadzorczych lub decyzyjnych w mediach publicznych. Jednak, aby uniknąć wątpliwości dotyczących wpływu politycznego, zaangażowanie to nie powinno zwykle obejmować nominacji na poziomie kierownictwa wykonawczego lub redakcyjnego, a nominacje nie mogą być wykorzystywane do wywierania politycznego lub innego wpływu na funkcjonowanie mediów. Dlatego rekomendowane jest tworzenie buforów między zarządami mediów a państwem. Podobne zapisy można znaleźć w rekomendacjach [4] Europejskiej Unii Nadawców (której członkami są Telewizja Polska i Polskie Radio): „/…/ Organy [nadzorcze i zarządzające mediami publicznymi] muszą być zdystansowane od władzy politycznej. W związku z tym żadna instytucja polityczna: ani rząd, ani parlament, nie powinna przyjmować roli ich organów zarządzających. Organ nadzorczy powinien działać jako bufor między zarządzaniem mediami, a władzą polityczną i może pomóc w zapobieganiu nadmiernemu upolitycznieniu i odgrywać rolę neutralizującą”. Polskę (jako członka Rady Europy) obejmuje także kilkanaście innych rekomendacji Rady; we wszystkich jest mowa o tym, że media publiczne muszą być niezależne od władzy, a dziennikarze pracować bez politycznego nacisku.
Chociaż są to “tylko” rekomendacje i chociaż na poziomie Unii Europejskiej nie ma wspólnych regulacji w kwestii mediów publicznych, kraje nie mogą z mediów publicznych czynić rządowych tub propagandowych. Dlaczego? Argumentacja jest podobna do tej, jaką w ostatnich latach przedstawiała tzw. strona demokratyczna odnośnie zmian wprowadzanych przez Zjednoczoną Prawicę w wymiarze sprawiedliwości; wprawdzie struktury można kształtować dowolnie, lecz nie tak, by organy wymiaru sprawiedliwości zostały podporządkowane władzy.
Sprawa niezależności od władzy mediów publicznych została także doprecyzowana w uzasadnieniu jednego z wyroków [5] Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Czytamy w nim, że jeśli państwo decyduje się na wprowadzenie do swego porządku prawnego instytucji mediów „publicznych”, to musi zagwarantować im przestrzeń do bezstronnego i pluralistycznego funkcjonowania. Polska taką decyzję podjęła wpisując media „publiczne” do art. 21 Ustawy o radiofonii i telewizji.
Niezależność redakcyjna po szwedzku
Szczególne znaczenie ma w nordyckich mediach publicznych ma zasada niezależności redakcyjnej (Editorial Independence). Także i to sformułowanie odnajdziemy we wszystkich rekomendacjach europejskich dla mediów publicznych. Jest to zapewnienie wyraźnego rozdziału między właścicielem nadawcy publicznego, a kierownikami i redaktorami, odpowiedzialnymi za codzienne podejmowanie decyzji redakcyjnych.
Właściciel i organ zarządzający mogą wyznaczać ogólne kierunki rozwoju, ale nie powinni, (chyba, że w bardzo skrajnych sytuacjach, takich jak stan wojenny) ingerować w decyzje redakcyjne. Zgodnie z nordycką filozofią medialnego państwa dobrobytu media są własnością społeczną, a państwo jedynie reprezentuje tego właściciela.
A ponieważ działania państwa są często przedmiotem analizy czy krytyki mediów, nieodzowna jest ich niezależność redakcyjna. Nawet jeśli rządy tych krajów próbują wywierać presję na swoich nadawców publicznych, to nie odbywa się to przy otwartej kurtynie, bo jest nieakceptowalne społecznie. A jeśli już się wydarzy i wychodzi to na jaw – wywołuje skandal. Redakcji skandynawskich nadawców publicznych nie można zmusić ani nakazać im dostosowania działań do polityki rządu. To dlatego mają wysoki poziom słuchalności, oglądalności i korzystania z portali mediów publicznych. Daleko ważniejszy jest jednak wysoki poziom zaufania; w corocznym badaniu medialnym w 2023 r. [6] poziom ten w odniesieniu do Szwedzkiego Radia (Sveriges Radio) wynosił 66 %, a do Szwedzkiej Telewizji (Sveriges Television) – 62 % i był najwyższy z wziętych pod uwagę prasowych, radiowych i telewizyjnych środków masowego przekazu.
W krajach nordyckich niezależność redakcyjna jest wzmocniona wewnętrznymi zasadami. W kodeksie etyki Szwedzkiego Radia ważne jest wyznaczenie odpowiedzialności; każdy program i każda publikacja ma odpowiedzialnego wydawcę i to on podejmuje ostateczną decyzję o publikacji. W tym realizuje się – oczywista jakby się zdawało – zasada, że media robią dziennikarze. Wystarczy im na to pozwolić. W ostatnim wydaniu kodeksu z 2022 r. czytamy w rozdziale „Odpowiedzialność”: Każdy program radiowy i to, co jest publikowane na naszych własnych platformach, takich jak nasza strona internetowa i aplikacja, ma odpowiedzialnego wydawcę. Wydawca jest wyznaczany przez prezesa i jest zgłaszany do rejestru, który jest publiczny. Każda publikacja cyfrowa musi zawierać wskazanie, kto jest wydawcą publikacji. /…/ Dyrektor generalny może zawsze zdecydować, na przykład w świetle zasad określonych w koncesji na nadawanie, że określony program lub określona część oferty programowej nie powinny być nadawane. Jednak nikt, nawet dyrektor generalny, nie może podjąć decyzji o emisji materiału, jeśli odpowiedzialny wydawca uzna, że byłoby to sprzeczne z ustawą o wolności słowa. W takich przypadkach redaktor naczelny ma wyłączne prawo do podejmowania decyzji, ponieważ dyrektor generalny wyznaczył go do ponoszenia odpowiedzialności za konkretny program lub część oferty programowej. Na moje pytanie do szwedzkich dziennikarzy, jak to funkcjonuje w praktyce usłyszałam, że choć szefowie redakcji ponoszą odpowiedzialność przed dyrektorem generalnym za np. skargi od słuchaczy, to jednak „zostawiają zespół redakcyjny w spokoju”. Dziennikarz-wydawca ma tu bardzo silną pozycję i to on/ona ma ostatnie słowo, gdy jest spór w sprawie publikacji. Do konsultacji z szefem redakcji dochodzi w wyjątkowych przypadkach.
Demokracja i prawa człowieka – chronione
Szwedzkie media publiczne wprowadziły też unikalne rozwiązanie na rynku medialnym – tzw. paragraf demokratyczny[7].
Do ustawy medialnej wpisano obowiązek dołożenia starań przez nadawcę, aby programy „charakteryzowały się podstawowymi ideami demokratycznego państwa i zasadą równej wartości wszystkich ludzi”. W praktyce oznacza to, że dziennikarze mediów publicznych mają obowiązek dystansowania się od stwierdzeń rasistowskich, godzących w demokrację, popierających przemoc czy dyskryminację. Gdy gość Szwedzkiej Telewizji w programie na żywo używa sformułowań tego typu, dziennikarz po jego wypowiedzi zaznacza, że zgodnie z paragrafem demokratycznym, telewizja dystansuje się od takich stwierdzeń.
Jeśli treści niezgodne z ustawą znajdą się w publikacji na stronie internetowej, redakcja zamieszcza stosowną dystansującą się notkę. Stosowanie tej zasady wymaga oczywiście wyczucia i osądu i może nastręczać trudności. Kodeks etyki Szwedzkiego Radia – regularnie aktualizowany – zamieścił w wydaniu z 2022 r. szerszy niż wcześniej komentarz, wyjaśniający sposób stosowania paragrafu demokratycznego. Na przykładzie użytych w kodeksie sformułowań można zobaczyć, jak realizowana jest filozofia szwedzkiego nadawcy – przedstawiania jak najszerszego wachlarza społecznych poglądów, nawet tych, które mogą budzić prawne kontrowersje. Napisano bowiem m.in.: „Przedstawianie antydemokratycznych idei i zjawisk jest również częścią demokracji. Ale to wymaga od nas naszej pracy polegającej na analizowaniu i wyjaśnianiu.”
Odpolitycznienie „po skandynawsku”, czyli trzymanie polityków na dystans, daje przestrzeń dla dziennikarzy, aby bez nacisków politycznych interesariuszy i ich politycznej agendy zbierali poglądy całego społeczeństwa i pokazywali je. To jest nie tylko zadanie leżące u podstaw pomysłu utworzenia na świecie mediów publicznych. To także szansa na budowanie społecznej wspólnoty, która się różni, ale umie ze sobą rozmawiać. Ta rzetelna informacja nieskażona interesem jednej tylko partii sprawia, że obywatele mogą lepiej podejmować wyborcze decyzje. Jeśli to zadanie mogą wykonać dziennikarze szwedzcy czy fińscy, na pewno mogą je wykonać także polscy. Koncepcje dzielenia mediów publicznych między partie, organizacje czy elektoraty, nie są moim zdaniem dobrym pomysłem. Utrwalają plemienny podział, osłabiają możliwość spojrzenia na różne istotne kwestie życia w państwie nie tylko naszymi własnymi oczami, ale także oczami innych.
Rekomendacje:
- Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego organu buforowego – np. rady, której zadaniem będzie wybór zarządów mediów publicznych. Większość głosów w takiej radzie będą posiadać eksperci, dziennikarze czy przedstawiciele organizacji twórców i pożytku publicznego, których decyzje nie będą pod kontrolą żadnych ciał pochodzących z politycznego wyboru. Członkostwo w radzie nie będzie mogło łączyć się z przynależnością do partii politycznych.
- Wprowadzenie zasady „niezależności redakcyjnej” dla mediów publicznych, wymogu powstania kodeksu etycznego nadawców publicznych oraz doprecyzowanie i wzmocnienie w kodeksie statusu redaktorów odpowiedzialnych za programy i publikacje, a także wzmocnienie funkcji odpowiedzialnego wydawcy (kierownika redakcji) w stosunku do prezesów nadawców publicznych.
- Wprowadzenie do kodeksu etyki dziennikarzy mediów publicznych obowiązku dystansowania się od wypowiedzi godzących w demokrację i prawa człowieka.
Autorka: Dorota Nygren
Dziennikarka od 1991 r., z doświadczeniem w mediach prywatnych i publicznych (4 lata w Polskiej Agencji Prasowej oraz 16 lat w Polskim Radiu). Na Uniwersytecie w Sztokholmie (1993-94) studiowała prawo prasowe, historię dziennikarstwa i dziennikarstwo śledcze. Współpracowała ze Szwedzkim Radiem, a w 2018 r. na uniwersytecie SWPS prowadziła kurs nt. mediów nordyckich. Korespondentka organizacji Reporterzy Bez Granic w Polsce, od kwietnia 2022 r. redaktorka w Polityka Insight.
Przypisy:
1. Ch. S. Nissen, Introduction: What’s so Special about Nordic Public Service Media, Public Service Media from a Nordic Horizon, red. U. Carlsson, Gӧteborg 2013, s. 15.
2. Maja Šimunjak: “Monitoring Political Independence of Public Service Media: Comparative Analysis across 19 European Union Member States”
3. Recommendation CM/Rec(2012)1 of the Committee of Ministers to member States on public service media governance ( 15 February 2012) https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805cb4b4
4. PSM Governance : Protecting the institutional and editorial independence of PSM https://www.ebu.ch/files/live/sites/ebu/files/Publications/Reports/open/PSM_Gov_12th_Nov_2016.pdf
5. https://rm.coe.int/factsheet-on-broadcasting-june2018-docx/16808b3dd6
6. FÖRTROENDEBAROMETERN 2023 https://medieakademin.se/wp-content/uploads/2023/03/Presentation_fortroendebarometern_2023-WEBB-Final.pdf