Rozpoczynając pracę nad reformą mediów publicznych i instytucji które mają na nie wpływ, ustawodawca nie może pominąć regulacji i standardów wynikających z aktów praw unijnego czy też licznych rekomendacji i zaleceń Rady Europy, jak również orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Dodatkowo, na wdrożenie do polskiego systemu prawa czeka Europejski Akt Wolności Mediów, który ma demokratyzować ład medialny, w tym media publiczne. Instrumenty prawa międzynarodowego mogą pomóc naszemu ustawodawcy w skonstruowaniu instytucji powiązanych z mediami publicznymi w taki sposób, aby wykluczyć ich polityczną kontrolę.
Jak wynika z doniesień medialnych, prace nad projektem ustawy są prowadzone przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ścisłej współpracy ze specjalnie do tego powołaną komisją sejmową. Oba podmioty będą musiały wziąć pod uwagę omówiony poniżej dorobek orzeczniczy i ustawodawczy instytucji międzynarodowych. Omówienie nie ma charakteru wyczerpującego, odnosi się jednak do głównych instrumentów, które wskazują na gwarancje i bezpieczniki niezależności mediów publicznych.
- Rada Europy
Jak wskazał w 2016 r. Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, Nils Muižnieks w odniesieniu do politycznego przejęcia mediów publicznych w Polsce, „[p]oddanie mediów publicznych bezpośredniej kontroli rządu poprzez przyznanie temu ostatniemu uprawnień do powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych i zarządów publicznej telewizji i radia, jest sprzeczne ze standardami Rady Europy, które w szczególności wymagają, aby media publiczne pozostały niezależne od ingerencji politycznej lub gospodarczej”[1].
W deklaracji w sprawie wolności wypowiedzi i informacji, Komitet Ministrów Rady Europy podkreślił, że w strukturach zarządczych mediów publicznych należy w miarę możliwości uwzględnić udział społeczny[2]. Ich cel powinien zapewniać równy dostęp, jakość, wiarygodność i zróżnicowanie treści jak również pluralizm polityczny w mediach.
Odpowiednio wyposażone i finansowane media publiczne, cieszące się autentyczną niezależnością redakcyjną i autonomią instytucjonalną, powinny przyczyniać się do równoważenia ryzyka nadużywania władzy mediów w sytuacji ich silnej koncentracji. Z tego względu media publiczne powinny zajmować odrębne miejsce w nowym ekosystemie mediów i mieć środki potrzebne do zapewniania innowacyjnych treści i serwisów o wysokiej jakości w środowisku cyfrowym.
W Rezolucji nr 1 w sprawie przyszłości radiofonii i telewizji publicznej (1994) państwa członkowskie Rady Europy zobowiązały się do „zagwarantowania niezależności nadawców publicznych od ingerencji nadawców publicznych przed ingerencją polityczną i ekonomiczną”[3]. Rezolucja stwierdza również w szczególności, że codzienne zarządzanie i odpowiedzialność redakcyjna za harmonogramy programów i treści programów musi leżeć wyłącznie w gestii samych nadawców.
W ramach Rady Europy zostały wypracowane liczne rekomendacje dotyczące funkcjonowania mediów publicznych, które powinny być brane pod uwagę w procesie legislacyjnym. Na szczególną uwagę zasługują zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczące gwarancji niezależności mediów publicznych (nr R(96)10), wedle których zasady powoływania składów tych organów muszą być wystarczające przejrzyste oraz ukształtowane w sposób, który nie pozwala na ich wykorzystywanie w celu wywierania wpływu politycznego na działalność mediów publicznych[4]. Zasady regulujące status zarządów organizacji publicznej radiofonii i telewizji, a zwłaszcza ich skład, powinny być określone w sposób pozwalający uniknąć narażania zarządów na jakiekolwiek ingerencje polityczne lub inne. Z tych względów ważne aby członkowie zarządów pełnili swoje funkcje ściśle w interesie nadawcy publicznego, którego reprezentują i którym zarządzają. Nie mogą otrzymywać żadnych zleceń ani przyjmować instrukcji od jakichkolwiek osób lub organów innych niż organy lub osoby odpowiedzialne za nadzór nad daną publiczną organizacją nadawczą, z zastrzeżeniem wyjątkowych przypadków przewidzianych w przepisach prawa.
Ponadto, zgodnie z zaleceniami Rady Europy, członkowie organów nadzorczych mediów publicznych:
– powinni być powoływani w sposób otwarty i pluralistyczny;
– reprezentują zbiorowo interesy ogółu społeczeństwa;
– nie mogą otrzymywać żadnego mandatu ani przyjmować żadnych instrukcji od jakiejkolwiek osoby lub organu innego niż ten, który ich powołał, z zastrzeżeniem wszelkich odmiennych przepisów przewidzianych przez prawo w wyjątkowych przypadkach;
– nie mogą być odwoływani, zawieszani ani zastępowani w trakcie kadencji przez jakąkolwiek osobę lub organ inny niż ten, który ich powołał, chyba że organ nadzorczy należycie poświadczył, że są niezdolni do pełnienia swoich funkcji lub nie mogą ich pełnić;
– nie mogą, bezpośrednio ani pośrednio, pełnić funkcji, otrzymywać wynagrodzenia ani posiadać udziałów w przedsiębiorstwach lub innych organizacjach w mediach lub sektorach związanych z mediami, jeżeli prowadziłoby to do konfliktu interesów z ich funkcjami w organie nadzorczym.
Rada Europy miała również okazję wypowiedzieć się na temat kształtu i gwarancji niezależności organów regulacyjnych. Wytyczne te powinny zostać uwzględnione przy określaniu nowego kształtu i kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, co wydaje się kluczowe w celu przywrócenia ładu medialnego. W zaleceniach Komitetu Rady Ministrów Rady Europy na temat niezależności i funkcji organów regulacyjnych sektora radiofonii i telewizji zauważa się, że wymóg „demokratycznego i przejrzystego” sposób powoływania takich organów może być zapewniony w różny sposób – w każdym jednak przypadku musi się to odbywać z „poszanowaniem zasady pluralizmu” i organy „nie mogą być zdominowane przez jakąkolwiek określoną grupę lub partię polityczną”[5]. Również Komisja Wenecka Rady Europy oceniając regulacje węgierskie wskazała na zalety „systemu odzwierciedlającego różnorodność polityczną w odniesieniu do składu” organu regulacyjnego, tak by „zapewnić, że wszystkie główne partie polityczne i grupy społeczne mają tam sprawiedliwą reprezentację”[6]. Komisja zaleciła włączenie w skład krajowego organu regulacyjnego, reprezentantów środowiska dziennikarskiego i organizacji społecznych, wskazując, że „uczyniłoby to ten organ bardziej neutralnym politycznie i zwiększyłoby zaufanie publiczne do jego niezależności”.
Jedną z podstawowych gwarancji niezależności mediów publicznych jest sposób ich finansowania. W zaleceniu 1878 (2009)136 Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy (PACE) zauważa, że państwa członkowskie opracowały różne zasady finansowania swoich nadawców publicznych zgodnie z ich kulturą[7]. Stwierdza jednak, że publiczna akceptacja finansowania nadawców publicznych maleje w związku z dostępnością treści audiowizualnych w internecie. Zgromadzenie Parlamentarne zwraca uwagę, że możliwe modele finansowania, które mogą przybrać formę finansowania mieszanego, obejmują płatność opłaty licencyjnej za nadawanie, podatki, dotacje państwowe, reklamę i sponsoring, wyspecjalizowane kanały pay-per-view oraz sprzedaż książek, filmów i nagrań wideo.
2. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC)
W kontekście reformy mediów publicznych na szczególną uwagę zasługują dwa orzeczenia ETPC. Pierwszy z nich to Manole i in. przeciwko Mołdawii[8], w którym strasburscy sędziowie wskazali na konieczność przedstawiania przez media publiczne zróżnicowanych informacji i poglądów. „państwo, jako najwyższy gwarant pluralizmu, musi zapewnić, poprzez prawo i praktykę, że publiczność ma za pośrednictwem telewizji i radia dostęp do niezależnej i rzetelnej informacji, oraz do spektrum opinii i komentarzy, odzwierciedlających m.in. różnorodność perspektyw politycznych w kraju oraz że dziennikarze i inni pracownicy mediów audiowizualnych nie są powstrzymywani od przekazywania takich informacji i komentarzy (…)”.
Z powyższego wyroku wynika, obowiązek zagwarantowania dziennikarzom możliwości wykonywania swojej pracy bez nacisków i powinny powstrzymać się od niepotrzebnej ingerencji w przekazywane treści. Władze publicznego medium nie mogą prowadzić polityki zmierzającej do tego, aby na jego antenie prezentowane było stanowisko pewnej tylko grupy politycznej, społecznej czy religijnej.
Z kolei w sprawie NIT SRL p. Mołdawii[9] ETPC zwrócił uwagę, że Państwa mają prawo wymagać od mediów przyjęcia wewnętrznej polityki pluralizmu, co oznacza, że media (przynajmniej kanały telewizyjne) powinny mieć zrównoważone podejście do różnych tematów politycznych. Stronnicze raportowanie (systematyczne i rażące faworyzowanie jednej partii politycznej) może naruszać taki wymóg. Jak podkreślił Europejski Trybunał Praw Człowieka, silnym wskaźnikiem stronniczości jest sytuacja, w której media nie pozwalają na wysłuchanie drugiej strony, np. poprzez komentarze lub odpowiedzi, w połączeniu z agresywnym językiem. Według Trybunału stronnicze raportowanie polityczne wynika z niewłaściwie dobranych struktur nadzorczych i braku wewnętrznej polityki pluralizmu.
Dodatkowo, w kontekście uregulowania sposobu finansowania mediów warto przytoczyć decyzje Faccio p. Włochom, w którym ETPC orzekł, że uiszczanie opłat licencyjnych za usługi publiczne stanowi wkład w usługi społeczne, a nie cenę za odbiór określonego kanału[10]. Opłaty były przeznaczane na finansowanie publicznego nadawania i były uiszczane przez każdego, kto posiadał odpowiedni odbiornik. System, w którym widzowie mogli być zwolnieni z uiszczania opłaty licencyjnej, jeśli chcieliby oglądać tylko kanały prywatne, pozbawiłby podatek jego istoty.
3. Instrumenty prawa UE
Do jednych z kluczowych i przełomowych rozwiązań należy Europejski Akt Wolności Mediów, który będzie musiał być wzięty pod uwagę przez naszego ustawodawcę. Zgodnie z postanowieniami aktu, mediów publicznych nie powinno się wykorzystywać do celów politycznych. Akt precyzuje, że prezesów i członków zarządu należy wybierać w drodze przejrzystych i niedyskryminujących procedur na odpowiednio długie kadencje. Nie będzie można ich zwolnić przed zakończeniem umowy, chyba że przestaną spełniać kryteria zawodowe. Akt podkreśla przy tym, że media publiczne należy finansować z zastosowaniem przejrzystych i obiektywnych procedur, a samo finansowanie powinno być zrównoważone i przewidywalne. Ponadto, regulacja wprowadza specjalne gwarancje niezależności dziennikarskiej, mające zagwarantować dziennikarzom niezależność i ochronę przed naciskami politycznymi.
Na mocy Aktu Wolności Mediów zostanie utworzona Europejska Rada ds. Usług Medialnych, złożona z krajowych organów ds. mediów. Ma ona za zadanie promować skuteczne i spójne stosowanie unijnych ram prawa medialnego. Będzie również mogła wydawać opinie na temat krajowych środków i decyzji mających wpływ na rynki medialne. Będzie również koordynować krajowe środki regulacyjne dotyczące mediów spoza UE w celu zapewnienia, aby media te nie obchodziły przepisów obowiązujących w UE. Warto przy tym podkreślić, że jeżeli członkiem Europejskiej Rady mieliby być przedstawiciele Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, warto w pierwszej kolejności zadbać o ich niezależność i apolityczność.
Punktem wyjścia do tworzenia nowych regulacji prawnych, powinno być przede wszystkim obwarowanie mediów publicznych przed wpływami politycznymi, ale też dostosowanie ich kształtu i oferty do zmian technologicznych i sposobu korzystania z mediów. Niewątpliwie instrumenty prawa międzynarodowego, w tym orzeczenia ETPC czy rekomendacje powinny stanowić podstawę prac nad konkretnymi rozwiązaniami.
Autorka: dr Dominika Bychawska-Siniarska – Doktor nauk prawnych, ekspertka w zakresie swobody wypowiedzi i praw człowieka. Była członkini zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz European Implementation Network. Obecnie współpracuje z Radą Europy, Uniwersytetem SWPS i jest doradcą w Programie Środkowoeuropejskim Prague Civil Society Center.
[1] Cały komentarz dostępny na: https://www.coe.int/es/web/commissioner/-/poland-slow-down-and-consult-on-legislation-to-avoid-human-rights-backsliding
[2] Declaration on the Freedom of Expression and Information, Adopted by the Committee of Ministers on 29 April 1982 at its 70th Session.
[3] Resolution No. 1 on The Future of Public Service Broadcasting adopted at the Fourth European Ministerial Conference on Mass Media Policy in Prague, 7–8 December 1994.
[4] Recommendation No. R (96) 10 of the Committee of Ministers to member states on the guarantee of the independence of public service broadcasting adopted on 11 September 1996.
[5] Więcej o gwarancjach niezależności organów regulacyjnych można przeczytać w Zaleceniach Rec(2000)23 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie niezależności i funkcji organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych, nota wyjaśniająca.
[6] opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji Przez Prawo (Komisja Wenecka) w sprawie Ustawodawstwa Dotyczącego Mediów (Ustawa CLXXXV O Usługach Medialnych I Środkach Masowego Przekazu, Ustawa CIV w Wolności Prasy oraz Ustawodawstwo Dotyczące Opodatkowania Przychodów.
[7] Recommendation 1878 (2009) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe of 25 June 2009, “Funding of public service broadcasting”.
[8] Wyrok z 17 września 2009 r., skarga nr 13936/02.
[9] Wyrok z 5 kwietnia 2022, skarga nr 28470/12.
[10] Decyzja o niedopuszczalności z 31 marca 2009, skarga nr 33/04.